主頁（http://www.by236.com）：應急指揮如何走向科學化

應急指揮是指領導在實現應急決策目標的過程中，按照既定的目標和計劃，對下屬的工作進行領導和指導的活動。應急指揮既是一門藝術，也是一門科學。中央強調，要科學、有力、有序應對重大災害。這就要求建立高效的應急指揮體制，推動應急指揮由傳統的經驗式、粗放式、突擊式向科學化、精細化、制度化轉變。

1傳統應急指揮模式存在的問題應急指揮是一項準軍事行動。我國傳統的應急指揮模式，具有經驗式、粗放式、突擊式的特征，重經驗、輕制度，重上層、輕基層，重戰術、輕戰略。隨著時代發展，這種傳統的應急指揮模式往往難于駕馭錯綜復雜的局面，導致決策失誤、響應滯后。重經驗輕制度

經驗行政是我國傳統行政管理的一個重要特征。經驗行政以經驗作為行政管理的基本依據，過分強調管理者個人的作用，不重視科學的管理制度建設和專家參與。經驗行政同樣反映在我國應急指揮工作中：應急指揮相關制度軟化，剛性缺失，指揮過程中過度依靠領導者的個人經驗、能力甚至是直覺，各種法律法規、規章制度和應急預案流于形式；突發事件發生后，各級領導不是首先按法律法規和應急預案的規定啟動應急響應，而是“跟著感覺走”，自己憑經驗和能力進行臨時性決策，“即興發揮”；指揮效果在很大程度上不是取決于應急指揮相關制度規范是否到位、科學，而在于領導個人的經驗多少和能力高低。制度在應急指揮中的規范、引導和約束作用得不到充分體現的原因：既在于不少領導的思維方式和工作模式尚停留在傳統的經驗行政和“人治”思維模式，還比較習慣傳統的個人臨時決策模式；也在于我國綜合性應急管理法律體系和全國應急預案框架體系建設時間較短，針對性、操作性、實用性還不強，對應急指揮的規范和保障作用尚未完全體現。

重上層輕基層

隨著突發事件事態演變和規模擴大，應急指揮也可能會經歷從基層（事發地）、中層到高層等不同層級，這就要求建立屬地管理為主、權責對等的分級響應機制。為此，要建立金字塔型的組織結構和應急資源配置架構，充分發揮好基層和一線人員作為突發事件“第一響應者”的作用，減少應急指揮點與突發事件發生點之間的距離，簡化決策鏈，以便基層一線根據實際情況及時、靈活作出科學決策。通常，在分權制國家，由于權力比較分散，大部分的決策行為發生在中下層，少部分超出地方應對能力范圍的突發事件由地方向中央尋求支援；而在集權制國家，由于決策權力高度集中于中央，很多決策行為發生在中高層。我國傳統的應急決策是一個倒金字塔型的結構，應急指揮權力與責任之間呈倒掛狀態：距離事件發生點遠、對情況不了解的中高層擁有更大的權力、更多的資源，而距離最近、情況最熟悉的基層一線卻只有少量的權力和稀缺的資源。突發事件發生后，按照級級負責、從下至上、對口匯報的原則，一級一級往上請示、匯報。上級決策者遠離基層，基層發生的問題經過層層請示匯報后再作決策，不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時性。

重戰術輕戰略

根據“綜合協調、專業處置”的原則，應急指揮部通常分為行政指揮和戰術指揮兩個指揮部——行政指揮部是行政層面的指揮部，在后方負責應急救援的行政決策與溝通協調；戰術指揮部是戰術層面的指揮部，在前方負責現場救援的具體實施，由專業應急救援機構和志愿者組織等組成。科學合理的應急指揮體制，要合理區分戰略、戰役、戰術三個不同層次，做到相互分工、互為補充。在傳統的應急指揮體制下，很多領導對戰略決策和戰術指揮不做嚴格區分，過于強調戰術指揮，而對戰略決策不夠重視，甚至把戰略決策簡單等同于戰術指揮。其突出表現在：突發事件一旦發生，各級領導都在接報后“第一時間趕赴現場”“第一時間做出部署”，但到了事發現場究竟該做什么、不該做什么，先做什么、后做什么，各級各類不同領導之間誰聽誰的，卻不甚清楚。最后出現的情況是，事發現場人多嘴雜、鬧鬧哄哄，各方人員嚴重錯位、越位、不到位——本該承擔行政指揮職責、負責統籌協調的領導都第一時間奔赴現場，在現場越位扮演著戰術指揮的角色；現場真正的戰術指揮和具體操作人員則忙著請示匯報，領導在聽取匯報后則做出各種很籠統、很原則的指示要求，在此過程中可能耽誤重要的寶貴時機。

2走向科學化指揮應急指揮模式，必須建立結構合理、分工明確、運轉協調的應急指揮體制。讓制度硬起來：成為“硬約束”

制度是由一系列規則構成的體系。制度化管理強調按照一定的已經確定的規則來推動工作——這種規則是大家所公認的體現了責權利統一的契約性規則。“沒有規矩，不成方圓。”應急指揮的效能來源于科學完備的制度保障，其關鍵在于建章立制，完善法律體系和預案體系，實現對突發事件的制度化響應，提高應急指揮的規范化、程序化水平。應改變以往應急指揮過程中過多依靠領導自身的知識、能力和經驗甚至“直覺”做法，必須增加制度認同，強化制度剛性。一方面，制定制度是基礎。制度的威力在于切中問題實質。為此，要建立覆蓋全面、內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的應急指揮制度體系，提高制度體系的操作性、實用性和相互之間的銜接緊密度和一致性。特別是要建立領導干部參與應急預案編制的工作機制，切實解決預案編制主體與預案執行主體相脫節的問題，讓預案變得實用、管用、好用。另一方面，執行制度是關鍵。制度的生命力在于嚴格的、不折不扣的執行。為此，提高領導干部對應急指揮制度的熟知度和認同度，推動他們按法律法規要求和應急預案規定“照章辦事”，實現應急指揮制度化、標準化運行。

讓基層強起來：成為第一響應人

基層是應急指揮的前沿陣地。預防突發事件的關鍵環節在基層，應對突發事件的第一現場也在基層，基層能力高低直接決定著突發事件應對的整體效果。改變傳統應急指揮模式重上層輕基層的問題，必須建立對基層一線“第一響應者”的委托授權機制，讓熟悉情況的基層一線擁有更多的指揮權，以根據千變萬化的現場情況及時靈活地作出決策。切實按照“屬地管理為主、高度授權”的原則，推進應急指揮權向基層一線人員傾斜，縮短實際指揮點與突發事件發生點之間的距離，以減少因事發地與上級有關部門和人員的決策點之間距離過長、程序過多可能導致的信息扭曲現象。基本的要求是：上下級之間基于職責分工、崗位權力而不是行政級別、行政權力進行有效協作，做到上層領導在重特大突發事件現場“到位不越位”“幫忙不添亂”，減少基層一線在突發事件發生后第一時間消極等待上級指示而貽誤最佳救援時機以及因各方高層領導涌入事發現場導致多頭管理、重復指揮等現象的發生。

讓專業管起來：成為現場指揮者

從層級來看，應急指揮自上而下分為戰略、戰役、戰術三個層級——戰略決定大方向，戰役則是為實現整體或局部戰略目標而進行的大規模行動，而戰術則是具體到小單位應急力量的調配、部署及運用。可按照“綜合協調、權責對等、專業處置”的原則，科學界定戰略、戰役、戰術三個層次之間的關系，建立行政指揮和戰術指揮分工明確、銜接緊密的應急指揮組織架構和專業化的應急指揮程序。必須改變領導“無所不知、無所不能”“行政級別越高、指揮本領越強、指揮權力越大”的傳統認識，事發現場不是來的領導數量越多越好，不是來的領導級別越高越好；各級行政領導要“多宏觀指導、少微觀指揮”，不要“越俎代庖”，不分情況在第一時間匆忙趕到事發現場越位指揮。堅持崗位權力大于級別權力，“讓專業的人來干專業的事”，建立規范化的專業處置程序，明確指揮要點，嚴格按規程進行處置。積極推廣突發事件現場指揮官制度，進一步明確現場指揮官的職權、成立條件和運轉程序；根據“誰先到達誰先指揮，依法逐步移交指揮權”的原則，建立現場動態靈活的應急指揮機制，規范現場指揮權的交接方式和程序。

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