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對構建應急救援現代化指揮體系的思考與探索

陸 軍

（甘肅省消防救援總隊，甘肅 蘭州 730070）

摘 要：大數據時代，應急救援工作正伴隨 5G、物聯網、云存儲、區塊鏈、人工智能等網絡和信息技術的發展發生深刻變革，作為消防救援隊伍改革轉型發展重要課題和應急救援關鍵支撐的現代化指揮體系建設尤為關鍵。結合相關理論研究與工作實踐，通過構建初級、高級兩種形態，依托信息平臺系統建設，探索現代化指揮體系建設的實踐路徑。

關鍵詞：應急救援；指揮體系；現代化；實踐探索

現代化指揮體系是現代應急管理和消防救援工作的重要標志，是有力、有序、有效應對突發事件的重要保證。網絡和信息技術的迅猛發展，迫切需要各級消防救援隊伍深刻認清開展現代化指揮體系建設的重大意義，全面構建權威高效、科學專業、規范有序的現代化指揮體系，開創新時代應急救援指揮新局面。

1 構建現代化指揮體系的現實意義

當前，全面建設社會主義現代化國家，向第二個百年目標進軍的新征程已全面開啟。立足新的歷史起點，堅定不移走改革強消之路，進一步健全完善具有中國特色、符合時代要求、順應發展大勢的現代化指揮體系，打造消防救援超強“大腦”，對推動事業轉型發展將起到事半功倍的效用。

1.1 構建現代化指揮體系是推動事業全面發展的重要路徑

黨中央高度重視應急救援管理工作，就加強應急管理和防災、減災、救災工作作出了一系列重大戰略決策部署，科學回答了一系列方向性、原則性、根本性實踐問題，為新時代應急救援工作指明了前進方向、提供了根本遵循。不斷深化對新時代應急救援工作的規律性認識，有效破解體制性障礙、結構性矛盾、機制性束縛、保障性困擾，全力推動應急救援工作現代化。構建現代化指揮體系，是應急救援工作現代化的引領性、標志性任務，態勢感知、大數據分析處理、精確指揮控制、實時效果評估、集約高效保障等關鍵要素的成熟運用，是信息化水平能力的綜合體現，對推動工作從“粗放”向“精細”轉變，從“被動”向“主動”跨越式發展意義重大深遠。

1.2 構建現代化指揮體系是復雜災害形勢的客觀要求

黨的十九屆五中全會明確提出，要統籌發展和安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險。近年來，經濟社會持續高速發展，新業態、新產業快速涌現，城市建設伴生風險不斷累積，加之各類災害事故頻發多發，傳統的滅火救援模式越來越多地表現出不適應性。對標黨中央從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變的方針，對指揮體系的聯合性、時效性、專業性、精確性提出了更高要求，現代化指揮手段在防災、減災、救災中的地位越來越突出，應急救援指揮體系勢必發生深刻變革。國家綜合性消防救援隊伍承擔著防范化解重大安全風險，應對處置各類災害事故的重要職責，必須通過構建現代化指揮體系，不斷提升事前精確預警、事中精細處置、事后精準穩控的能力和水平，切實把各類風險隱患化解在萌芽之時。

1.3 構建現代化指揮體系是暢通堵點、攻克難點的有效舉措

改革轉制以來，消防救援局高度重視信息化建設工作，緊扣應急管理部黨委建設現代化指揮體系這一重大命題，加強頂層謀劃、明確建設方向、注重方法步驟，系統推進建設任務，先后部署了四川“1＋3＋N”國家現場指揮部、南寧“智能接處警系統”、北京“一短三快”初戰指揮機制改革、大連“現場聯合作戰指揮系統建設”，初步探索了一套較為完整的新型指揮體系，推動應急救援工作實現了質量變革、效率變革、動力變革。在固化經驗、消化運用的基礎上，進一步建強指揮機構，完善體制機制，健全集強大計算能力、海量數據資源、高度信息共享、智能應用服務、嚴密安全保障于一體的系統平臺，是整合專業優勢、資源優勢、手段優勢，糾治當下指揮機構職能交叉不順、指揮機制實戰效能不高、指令傳達逐級衰減弱化等問題，打破信息壁壘、數據煙囪，形成實戰化、集約化、規模化應用效應，不斷提升核心戰斗力的有效手段。

2 現代化指揮體系的形態設想

在科技信息化日益廣泛深刻滲透到社會生產、生活各個領域的大背景下，現代化指揮體系建設始終處于“進行時”。現代化指揮體系應分為初級和高級兩種形態。初級形態也就是基本目標，是必須打牢的基礎；高級形態，是基于信息化條件下的高級目標，也是今后工作的方向和目標。

2.1“呼得通”是基礎課，“信息暢達”是目標

當前，在應對大震巨災特別是高原高寒、戈壁深山等面臨“三斷”極端環境條件考驗時，應急通信保障難題仍未有效攻克。如廣受關注的2021年“5·22”甘肅省白銀市第四屆黃河石林山地馬拉松百公里越野賽公共安全事故

救援中，由于賽道地處山區，賽會主辦方未增設臨時通信基站，導致比賽區域通信聯絡中斷，雖然消防內部通信全程暢通，但各救援隊、聯動單位因通信設備、技術、頻道等未規范統一，暴露出“呼不通”的問題。整合社會資源，組建專業可靠的應急通信保障隊伍，災害事故發生后，社會單位保“面”，應急部門保“點”，協同打通鏈路，迅速部署各種信息采集終端及通信終端，搭建“通信樞紐、現場指揮、伴隨保障”三位一體的應急通信體系，確保通信暢通。推進建設穩定可靠的指揮信息網、天地聯動的衛星通信網、高效靈活的寬窄帶無線自組網，形成“全面融合、空天地一體、全程貫通、韌性抗毀、隨遇接入、按需服務”的應急通信網絡，逐步實現各類環境條件下“信息暢達”的目標。

2.2“看得見”是基準線，“全域感知”是方向

現代化指揮需求中，指揮中心不僅要有“順風耳”，還要有“千里眼”，救援中，要能夠直觀監測災害事故具體點位和態勢、道路交通、力量資源分布調配、一線行動進展等情況，還要具備時間、空間、屬性等多維關聯和數據、圖像、視頻等可視化展示的能力。但目前，一些地方信息資源各成體系，難以共享，尤其是視頻類平臺運行存在交互難、調用難、體驗差等問題，亟須改進提升。這方面要“公專并用”，不斷提升4G、5G單兵、布控球等設備在極端條件下的性能發揮，優化衛星鏈路、作戰指揮終端視訊傳輸效能，充分應用自組網、無人機掛載中繼、浮空平臺等技術建立全域覆蓋網絡，確保可視化設備“整合上圖”關鍵作用的發揮。進階層面，還需要通過視頻感知、物聯感知、航空感知、衛星感知等方式，實現安全生產、自然災害、城市安全、現場救援等領域的監測預警和應急處置動態數據采集匯聚，實現泛在連接，提高對現實社會的感知和掌控能力，為應急救援大數據智慧分析和應急指揮系統實戰應用提供支撐。

2.3“調得快”是基本功，“智能部署”是標的

“調得快”是實現初戰打贏的關鍵，具體層面要做好消防救援局部署的“一短三快”初戰機制改革工作，著力破解“一長三慢”問題癥結。北京總隊一系列試點建設經驗有效打破了按部就班、一步一動的初戰套路，要認真學習推廣以上做法，并結合省情、隊情創新提升。“智能部署”層面，要通過機器學習、數據挖掘等技術的融合應用，增強對感知獲取多維信息數據的自動分析功能和對現實信息數據與歷史信息數據的自動比對碰撞功能，實現信息數據在時間空間、人員裝備等維度的拓展關聯，提高信息的準確性、指向性和預見性，達到預防、預判、預警的效果。根據救援行動歷史數據和災害事故等級，分級分類設置所需投入的力量規模、行動措施、處置要點等，建立對應的救援行動模型數據庫，一旦發生特定警情，一鍵啟動預案，計算機自動關聯行動模型，實時掌握力量、資源等分布情況，自動向指揮部推送行動首選、備選方案，同時植入相應的人工干預，增強對指揮決策的輔助效果。

2.4“打得準”是硬指標，“高效救援”是根本

“打得準”是評判救援行動效能的核心指標，當前隊伍各級基本勝任各類應急救援行動，但救援效率有高有低，參差不齊。要實現“打得準”，最關鍵、最緊要的任務是解決應急救援“斷、慢、亂”這一瓶頸性問題。要“全覆蓋、無盲區”擴大速報員、“輕騎兵”隊伍范圍，按標準配齊人員裝備，開展業務培訓，確保速報員具備災情報告、救援向導、協同保障等能力；提升“輕騎兵”前突小隊在高山、深谷等極端條件下的投送、攜行能力，并與通用航空聯勤探索“空中輕騎兵”，確保快速挺進、及時準確掌握災情信息。要立足實戰需要，研究作戰任務、作戰對象、作戰環境，加強基層指揮員現場指揮能力培訓，加快建立分崗位、分層級的專業隊伍和資質認證體系，為科學高效處置提供有力支撐。同時，在智能預案自動調度處置的基礎上，基于大數據深度應用的信息推送工作迅速參與，指揮中心通過移動單兵設備實時向一線指戰員供應作戰信息要素，實現“精準制導”和全程管控。

3 現代化指揮體系的技術支撐

構建現代化指揮體系必須緊扣時代形勢特點系統推進，從既往工作實踐來看，以系統平臺建設應用倒逼業務規范化運轉的做法，見效最快、成效最好，應當通過系統平臺建設將現代化指揮體系的“形態設想”有機串聯融合。

3.1“大數據”集成賦能是實現數據高共享的基礎

沒有數據資源的整合共享，就沒有精準的信息研判；沒有精準的信息研判，就沒有科學的指揮調度，現代化指揮體系賴以存在的基礎無疑是數據的大整合、高共享、深互通，形成“指揮中心、指揮網絡、指揮終端”的無縫銜接，確保數據流、指令流、任務流實時同步流轉，減少指令信息傳遞的層級、時間及衰減率。同時，現代指揮體系與社會的參與越來越緊密，因此，需要充分挖掘運營商、互聯網企業、電商平臺等社會力量形成支撐協同，安全地實現企業與消防救援部門的數據共享，為現代化指揮體系構建形成提供強有力的數據支撐。以甘肅省總隊重大災害場景數據融合智慧平臺為例，平臺采集匯聚全省“高低大化”四類重點單位數據，對重點設施、部位精準畫像，并挖掘數據關聯關系。平時，通過全要素預覽，提升日常熟悉演練的針對性；戰時，指揮中心直接調用數據庫，一鍵推送至前方指揮員，預先制定災情處置方案。處置過程向指揮員提供動態信息，輔助研判現場態勢，規劃作戰路線，估算滅火藥劑，動態調控、集優聚能、精準打擊，確保作戰行動高效有序，安全風險可知可控。

3.2“云平臺”構設搭建是實現資源廣調用的關鍵

單有豐富的數據資源還遠遠不足以支撐現代化指揮體系，算力問題也是一個亟須解決的難題。在數據爆炸性增長、應用井噴式增加、設備多樣化增多的情況下，必然需要表現突出、適宜部署的分布式計算、分布式儲存、虛擬化、彈性強的“云平臺”支撐。尤其是要構建部（局）、省、市、縣“縱向條線貫通、橫向地域聯通、縱橫節點相通”的指揮體系，各地各類資源的調用都需要云上操作、云上互通、云上共享。依托“智慧城市”等“城市底座”建設，統一行業數據標準，打破不同行業、地域、時空分散的數據壁壘，通過數據權限與安全指令實現“云端”協同與推送，達到現場處置態勢實時共享目的，減少信息傳遞層級和決策時間，提升協同行動能力。甘肅總隊重大災害場景數據融合智慧平臺已采集2萬余條全域信息，匯聚了行業部門等相關數據資源百萬余條，數據不斷擴容對計算、儲存、調用提出了很高的要求。通過將“兩智一圖”和數據融合智慧平臺部署于甘肅省政務云上，由云資源系統統一管理、統一監控、統一運維，實現了資源虛擬化、服務按需化，保證了數據安全，提升了使用效益。

3.3“一張圖”深度運用是實現指揮智能化的核心

數據的采集、算法的優化、算力的提升最終要通過直觀性強、操作性強的平臺實現，而“一張圖”是現代化指揮手段的最佳“終端”。注重統型兼容，隨著“兩智一圖”系統作為剛性任務在全國部署推進，應當堅持“部局定綱、全省統建、多級使用”的原則，既注重創新，更注重實效。打破行業壁壘，通過“一張圖”對各類分散資源數據進行空間化整合，實現跨部門數據匯聚交換與共享服務，高效支撐應急救援行動。實現“掛圖作戰”，一些單位將現代化的技術運用作為展示“緊跟時代步伐、緊貼大數據戰略”創新成果的手段，更加注重匯報交流和經驗分享，在實戰環節卻“束之高閣”，一方面是理念偏差，另一方面也證明系統建設不成熟，不足以輔助作戰，還需要進一步糾偏正向，在基礎數據采集、平臺效用發揮上下功夫，真正實現一張圖監管、一張圖防控、一張圖指揮、一張圖調度、一張圖分析、一張圖決策的目標。

3.4“專精尖”人才加持是實現能力現代化的保障

現代化指揮人才是核心資源，加強相應的學科建設，建強長期的人才儲備體系十分重要。明確指揮學科屬性，在系統內的院校培養中把現代化指揮方向作為應急管理學科下特定的、具體的人才培養方向。通過政府層面提供政策優惠，加強與相關領域的國內外知名高校、科研院所及信息技術領軍企業的長期穩定合作，鼓勵大數據企業與高校共同培養應急指揮人才，彌補自身技術力量的不足。強化業務技能培訓，科學設置培訓內容，充分運用基地培訓、遠程教學、專題講座等形式拓展培訓手段，改變當前業務技能培訓中存在的培訓內容脫離一線實戰需要、參訓時間無法保障、考核標準偏低等現狀，提高培訓的針對性、專業性、靈活性、實戰性。參照其他行業的從業評價方法，確定指揮崗位人員的評價機制和發展模式，選拔政治素養堅定、業務能力過硬、心理素質良好的專業人才，建強復合型、創新型核心指揮人才隊伍。聘請氣象、水利、建筑、地質等領域專家，組建技術團隊和專家庫，針對本地區高頻、高危、突發事故災害開展評估，為分析研判提供理論支撐。

4 現代化指揮體系的實踐路徑

應急管理部和消防救援局針對現代化指揮體系建設已經確立了建設目標、清晰了建設思路、明確了建設路徑，各級各部門應當對照抓好貫徹落實，以下結合實踐探索談幾點思考認識。

4.1 破解“各自為陣”指揮頑疾，建強“專業權威”指揮機構

應急管理部組建以來，整合優化了分散在各職能部門的應急力量和應急資源，有效降低了應急管理、響應處置中的協調成本和異質成本，提升了應急協同應對效率。但按照分級負責的原則，重大災情處置行動中，各部門主要遵循本行業法律法規開展行動，這種單一災害管理模式無法滿足人力、信息、技術、裝備等資源整合共享需求，在一定程度上削弱了應對處置能力。“專業權威”強調應急指揮必須遵循統一指揮、指令精準、令行禁止的原則，要有一切行動聽指揮的剛性紀律。應當按照應急救援的相關要求，完善突發事件應急處置的決策指揮機制。成立由各級黨委政府領導任組長的綜合救援領導小組，各聯動部門按照法定職責協同配合、高效履職。依托現代化指揮系統，聯合政府、軍隊、武警和社會救援力量，形成黨委政府統一領導下的“部門統籌協調、隊伍專業指揮”工作模式，發揮消防救援隊伍主戰主調作用，確保指揮體系高效順暢。

4.2 圍繞“縱短橫寬”指揮架構，建設“扁平高效”指揮體系

“扁平化”指揮是指在應對突發事件時，直接將指令下達至最小作戰單元，實現對警情的快速反應、迅速處置，達到提高指揮質效、增強工作效能的目的。推行“縱短橫寬”的扁平化指揮機制，堅持“精干高效”的原則設置各級指揮結構，“精干”即參與指揮的人員質量高，可以發揮功能；“高效”即組織運轉靈活、信息快速、指揮有效度高。要持續發揮指揮中心統一指揮的優勢，進一步規范警情受理程序，修訂完善應急救援等級調派細則及判斷依據，綜合運用道路監控、圖像傳輸和車載GPS等技術手段，加強滅火救援和重大勤務現場的督導檢查，綜合統籌業務部門條線調度，變多頭分散指揮為集中統一調度，確立指揮作戰的龍頭地位和重要作用。要注重全勤指揮部能力提升和作用發揮，健全“指揮長機制”，樹立指揮者的權威，在多力量、跨區域聯合作戰中，打破警種限制，不受轄區界限，理順橫向到邊、縱向到底的指揮關系，由最高指揮長下達命令，縮短傳播路徑，不斷提高快速反應、協同作戰能力。

4.3找準“一短三快”小切入點，解答“初戰打贏”重要命題

“一短三快”言簡意賅、通俗易懂、內涵豐富，是現代化指揮體系建設的重要任務指標，直接關乎初戰打贏制勝能力提升，是一篇涉及應急救援事前、事中、事后各方面、各環節的系統性文章。答好“以快制勝”命題需要各級指戰員開拓視野、轉變觀念，動腦思考、動手實踐。充分利用指揮信息平臺和決策平臺的分布式計算、智能化分析、現場態勢感知、事后評估總結等輔助決策功能，形成數字化、實時化、共享化的輔助決策終端。以“兩智一圖”為支撐，構建標準統一的數據庫和相互兼容的系統，把各級指揮機構、器材裝備、單兵等救援行動要素和指揮系統整合為互聯、互通、互操作的一體化、現代化作戰體系，實現各指揮層級的相互鏈接和實時互動。充分運用數據挖掘和數據算法等工具，將日常消防業務數據與滅火救援行動相關聯，對指揮要素數據進行分類、回歸、聚類及關聯匹配和統計分析，從中提取有價值的信息，將雜亂無章的信息迅速轉化為輔助決策的依據方案，實現精準指揮、快速響應。

4.4推動“試點先行”探索建設，做好“成果運用”后篇文章

現代化指揮體系建設是一項大工程，在人力、物力、財力等方面均需要大量投入，建設過程要結合各地特點優勢，通過試點建設探索現代化指揮體系建設具體的實施方法，總結試點經驗，以點帶面、以點串線地推廣到其他地方，實現探索、試錯、糾錯、前進的螺旋式發展。試點先行、由點到面的工作方法，既能實現現代化指揮體系建設的“蹄疾步穩”，也將各地的創新精神融入建設過程中，提高建設的創新力和適應力。同時，對試點先行中的風險和挑戰，應當及時作出分析并進行相應的政策和制度調整，避免了在推行時出現大范圍失誤。甘肅總隊以蘭州支隊為試點創新探索智能接處警系統建設，以慶陽支隊為試點積極破解通信“三斷”和指揮作戰“斷、慢、亂”兩大難題，依托天水支隊，組建長航時無人機救援隊，完善“空地一體”應急通信保障系統。

5 結 語

大數據、智能化背景下的應急救援現代化指揮體系建設是適應形勢發展、提升指揮效能、有效應對各類災害事故的有力抓手和重要途徑。國家綜合性消防救援隊伍作為應急救援“主力軍、國家隊”，必須堅持系統思維、辯證思維、創新思維和底線思維，積極用好5G、物聯網、云存儲、區塊鏈、人工智能等技術，不斷健全組織機構、完善運行機制、建好信息平臺、強化專業支撐，努力實現應急救援指揮權威高效、科學專業、規范有序的目標，推動隊伍不斷向正規化、專業化、職業化邁進。